Jean Marc von der Weid

O governo Lula III e a agroecologia.

Já dizia Camões (ou foi Fernando Pessoa?), retomado por Chico Buarque em uma inesquecível canção, “é grande a distância entre a intenção e o gesto”. Com efeito, enquanto o programa elaborado pelo grupo de transição em fins de 2022 declarava a agroecologia como o centro das novas políticas do reconstruído MDA, este ministério retomou sem piscar as mesmas políticas em vigor desde os governos de FHC, dedicando 80% do orçamento para atividades de promoção do desenvolvimento da agricultura familiar através do crédito. A orientação deste crédito seguiu centrada no agronegocinho (sul/sudeste) produtor de milho e soja para exportação e na criação de gado bovino (nordeste) para corte.

Neste governo a proporção de recursos voltados para a agroecologia ficou em um por cento do que foi gasto financiando o crédito e ATER para o agronegocinho, tal como nos governos anteriores do PT.

Não houve uma avaliação crítica das políticas aplicadas no passado e o divórcio entre as intenções declaradas e o direcionamento dos recursos dispendidos permaneceu ao longo dos 4 anos. Por outro lado, a prioridade para o agronegócio foi ainda mais enfática nesta última gestão, impulsionada ainda com o desmonte de todas as políticas ambientais pelo Congresso dominado pela bancada ruralista.

A exceção à esta regra foi um pequeno programa de hortas familiares centrado nas mulheres, reivindicado pela Marcha das Margaridas em 2023, mas que pecou pela timidez das metas assumidas pelo governo (100 mil mulheres em quatro anos) e por uma total incompreensão das necessidades de investimento para levar a agroecologia a este público. E nem se pode falar da execução do programa, que ficou muito aquém da meta.

Avaliação das políticas para a agricultura nos governos populares.

A formulação e execução das políticas de desenvolvimento agropecuário no Brasil desde a democratização pós ditadura militar indica que, apesar de diferenças no discurso, houve uma continuidade na concepção dos responsáveis políticos dos sucessivos partidos que ocuparam o governo federal.

Tanto os dirigentes do PSDB como os do PT e aliados de esquerda tinham uma visão do agro brasileiro centrado no modelo de produção capitalista em grande escala empregando o pacote tecnológico agroquímico e motomecanizado voltado para o agronegócio. Esta concepção ignorava os impactos sociais, econômicos e ambientais deste modelo e gerou políticas que subsidiaram um modo de produção insustentável voltado para a exportação de produtos primários.

No que concerne à agricultura familiar a concepção dos formuladores das políticas no PSDB durante os governos de FHC pode ser resumida a partir de uma palestra do ex-ministro da fazenda, Pedro Malan:

(1) o agronegócio é o único modelo possível para o desenvolvimento da produção agropecuária;

(2) a agricultura familiar tende a se reduzir a uma parcela mínima de agricultores capitalizados (chamados de “viáveis”), entendidos como os que conseguem competir no mercado usando as mesmas técnicas dos grandes produtores capitalistas, tal como ocorre nos países desenvolvidos como os EUA;

(3) para a grande massa dos agricultores familiares (com pouca terra, localizados em biomas mais frágeis e vulneráveis como o norte e o nordeste, descapitalizados e marginalizados) a “solução” seria uma sobrevivência baseada em programas sociais, enquanto a evolução da economia vai criando alternativas de emprego em outros setores;

(4) a reforma agrária deveria estar voltada para resolver problemas localizados de conflitos pela posse da terra e não para mudar o perfil da produção agropecuária do país.

Apesar de uma linguagem mais à esquerda nos governos Lula e Dilma, esta concepção de Malan exprime com fidelidade o pensamento de seus sucessores no governo.

Esta concepção explica o investimento estatal voltado para fortalecer o agronegócio que resultou em renúncias fiscais da ordem de 200 bilhões de reais por ano, o que não impediu que os beneficiários tivessem frequentes problemas financeiros que levaram a mais benesses com anistias e/ou generosíssimos refinanciamentos de dívidas. O agronegócio, apresentado como um sucesso do nosso capitalismo tropical, é totalmente dependente dos recursos do erário.

No que tange à agricultura familiar a abordagem é a mesma (subsídios, anistias de dívidas) e o resultado bem pior do que o do agronegócio: o número de agricultores familiares (apesar do assentamento de quase um milhão de famílias) decresceu em 400 mil famílias nos últimos 30 anos, apesar de muitos deles terem sido beneficiados pelas políticas estatais.

Os governos de Lula e de Dilma mantiveram intocadas estas políticas, apenas entregando mais recursos para a reforma agrária, pressionados pelos movimentos sociais do campo através de ocupações de terras. Mesmo assim, o incremento no número de famílias assentadas (na comparação com os 8 anos de FHC) foi de apenas 15 mil famílias por ano nos primeiros governos de Lula, uma forte redução nos de Dilma e quase nada no atual governo Lula.

Em termos de recursos para o desenvolvimento da agricultura familiar os recursos governamentais aumentaram, mas a concepção seguiu a mesma, promovendo a adoção do modelo técnico agroquímico e motomecanizado típicos do agronegócio.

Esta concepção, comum a todos os governos desde FHC, ignorou os impactos ambientais, tanto do agronegócio como do que se convencionou chamar de agronegocinho. O resultado é termos hoje uma economia agrária insustentável e altamente vulnerável aos crescentes efeitos da crise ambiental provocada pelo aquecimento global e a destruição brutal de todos os nossos biomas.

Um outro efeito macroeconômico e social da adoção deste modelo foi a sempre maior concentração do agro brasileiro na produção de matérias primas para a exportação (inclusive pelos agricultores familiares do agronegocinho). Isto resultou em forte aumento dos déficits de produção alimentar que se fazem sentir em uma permanente pressão sobre os custos da alimentação da população e um empobrecimento da dieta das grandes massas. Os governos petistas alardeiam a saída do Brasil do mapa da fome da FAO, sem se dar conta de que este indicador se resume ao consumo de calorias, não servindo como prova da qualidade da dieta resultante.

Durante este longo período os movimentos sociais do campo brasileiro foram se dando conta da armadilha colocada pela concepção de desenvolvimento adotada por todos os governos que se sucederam e, pouco a pouco, surgiu uma crítica ao modelo e às políticas que o promoveram. Contag, Contraf e Via Campesina passaram a defender a agroecologia como alternativa de modelo de produção a ser adotado, mas o efeito sobre os governos foi mínimo.

É importante notar a mudança no discurso deste último (ou penúltimo) governo Lula, levando o MDA a definir a agroecologia como a solução a ser buscada. No entanto, no que concerne a orientação das políticas implementadas pelo executivo, a orientação anterior prevaleceu, com 80% dos recursos dispendidos pelo MDA voltados ao subsídio do crédito para o agronegocinho se integrar nas cadeias produtivas de comodities para exportação.

A posição do movimento pela agroecologia em relação às políticas de promoção do desenvolvimento do agro brasileiro.

Ao longo de anos de lutas políticas nos conselhos formados pelos governos populares (CONDRAF, CONSEA) cresceu o debate sobre como impulsar a alternativa agroecológica para a agricultura familiar, mas os recursos orientados nesta direção foram poucos e extremamente mal concebidos de forma que os efeitos foram, no mais das vezes, negativos.

O movimento agroecológico, impulsado pela ANA (Articulação Nacional de Agroecologia) e pela ABA (Associação Brasileira de Agroecologia), investiu pesadamente no esforço de formular uma ampla política de Estado, tentando influenciar todos os ministérios que, direta ou indiretamente, executam políticas que incidem no modo de se promover o desenvolvimento rural. O resultado foi a formulação da PLANAPO (Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica) e dos PRONAPO (Programas Nacionais de Agroecologia e de Produção Orgânica). Para pensarmos o futuro vai ser preciso encarar de frente a realidade: a adoção da agroecologia pelo MDA é um avanço político, mas sem efeito concreto na orientação dos financiamentos do governo.

De todas as dezenas de propostas elencadas no PLANAPO em apenas três casos houve sucesso em conseguir reorientar o fluxo de recursos públicos. De longe o mais importante, em termos de volume de recursos, foi o financiamento de projetos de ATER, mas as chamadas para projetos de desenvolvimento agroecológico foram muito mal concebidas e resultaram em enormes dificuldades de execução. O financiamento dos NAEA (Núcleos de Ensino e Extensão em Agroecologia) foi importante pela sua concepção e resultados, mas a dotação de recursos foi ínfima. O projeto Ecoforte do BNDES/FBB foi, de longe, o mais bem concebido (com forte participação de entidades da ANA), mas com recursos limitados que beneficiaram não mais do que uns 10 projetos de ATER agroecológica e uns 5000 agricultores. 

É importante lembrar que todos estes parcos dispêndios em favor da agroecologia foram negociados e estavam em andamento antes do lançamento da PLANAPO, embora tenham sido apresentados pelo governo e pela ANA como uma realização desta política. Olhando para os anos de Lula III constata-se que estes mesmos três tipos de financiamento continuam sendo a essência do que o Estado brasileiro gastou com projetos ou programas de agroecologia.

Para concluir podemos dizer que a agroecologia avançou muito enquanto afirmação de uma proposta política que acabou sendo adotada na linguagem das instituições do poder executivo, mas muito pouco na orientação dos gastos públicos empregados na promoção do desenvolvimento da agricultura familiar.

A meu ver isto se dá pela dificuldade de os agentes governamentais entenderem as especificidades da agroecologia enquanto modelo produtivo, levando a formulações convencionais de políticas de desenvolvimento (crédito, ATER, seguro, compras públicas, etc.) apenas trocando o objeto. Acaba-se, como já escrevi ao analisar as políticas de ATER em outro artigo, tentando “colocar uma bola em um buraco quadrado”. A chave da resolução deste problema não está em formulações genéricas para as políticas públicas, mas na elaboração dos mecanismos operacionais para a sua aplicação.

E o que o movimento agroecológico deve propor para o próximo governo Lula?

Para começar, devemos refletir sobre o passado das nossas tentativas de influenciar as políticas de desenvolvimento da agricultura familiar e definir primeiro o que não fazer de novo.

Negociar através dos Conselhos de ministérios (MDA, MDS, MMA) ou ligados à presidência (CONSEA) revelou-se ineficaz, limitando-se a produzir documentos mais ou menos genéricos, mesmo quando, pouco a pouco, estes foram adotando a retórica da proposta agroecológica. Como procurei demonstrar em outros artigos, o que importa é definir a forma operacional de cada política e isto os conselhos não fizeram, à exceção do comitê de ATER do CONDRAF depois da segunda conferência sobre este tema. Mesmo neste caso excepcional o resultado foi precário devido à resistência/incompreensão dos técnicos do governo.

Uma forma de interferir diretamente na reformulação das propostas do MDA ou de outros ministérios seria a nomeação de um ministro afinado com o projeto de transição para a agroecologia e a composição da equipe técnica com quadros com experiência na promoção do desenvolvimento agroecológico. Além disso, seria necessário propor um orçamento robusto para obter impactos relevantes em quatro anos. Esta opção me parece difícil de ser aceita pelo PT, visto o histórico de indicações de políticos sem tradição no tema da agricultura, familiar ou não, pouco críticos do modelo convencional do agronegócio e do agronegocinho.

Um outro limitante da opção por um ministério competente no tema da agroecologia é o fato de que existe uma barreira que ultrapassa a disponibilidade de quadros ou de orçamento. Este limitante é o fato de que não é possível dar grandes saltos de escala em projetos de desenvolvimento agroecológico pelo pequeno número de técnicos preparados para executá-los. E deixemos de lado a ilusão de que cursinhos rápidos sobre agroecologia (tal como foi feito no primeiro governo de Lula) permitirão suprir esta carência.

Além de poucos técnicos preparados, inexistem entidades experimentadas na promoção do desenvolvimento agroecológico em número suficiente para conseguir mais do que pequenos incrementos na participação dos agricultores familiares nos próximos quatro anos.

A pergunta de Dilma em 2011 continua não respondida: quantos agricultores familiares já aplicam a agroecologia em seus sistemas produtivos? Quantos mais estão em diferentes graus de transição para a agroecologia? É possível multiplicar por quatro este número? Os assessores de Dilma inventaram números e propuseram um aumento de escala de 50 mil para 200 mil agricultores familiares agroecológicos em quatro anos. A base de partida era irreal e a possibilidade do salto de escala indicado o era mais ainda.

Para formular um plano de aumento de escala seria importante definir com precisão quantos são os agricultores já avançados na transição agroecológica e quantos estão ainda nos primeiros passos deste processo. Seria preciso ainda saber onde estão localizados estes produtores. Com este mapa seria possível definir algumas etapas no processo do aumento de escala.

• A primeira etapa seria voltada para acelerar a transição dos que estão nos primeiros passos e consolidar os mais avançados e, para isso, seria importante descobrir quais os maiores limitantes que estes inovadores estão encontrando na sua transição e desenhar soluções de políticas de crédito, ATER e mercado.
• A segunda etapa seria voltada para o público mais próximo destes produtores agroecológicos, partindo do princípio de que é muito mais fácil envolver agricultores que tenham ao seu alcance exemplos concretos das vantagens da agroecologia do que começar do zero todo um processo de convencimento do público.

Para que esta etapa tenha sucesso seria importante compreender por que os vizinhos dos produtores agroecológicos não se envolveram com a proposta. De posse deste diagnóstico seria possível elaborar propostas de políticas de crédito ATER e mercado apropriadas para esta expansão. A meta desta etapa seria criar territórios com alta densidade de produtores agroecológicos que fossem a maioria em suas comunidades e municípios.

• A terceira etapa, que seria a de lançar novos projetos de desenvolvimento local com base na agroecologia em territórios sem qualquer experiencia em curso, dificilmente será aplicável em quatro anos, mas seria importante preparar o terreno para este futuro salto maior de escala no número de agricultores familiares em transição para a agroecologia.

Para preparar esta etapa seria importante um programa de apresentação das experiências mais avançadas em agroecologia para o público mais geral dos agricultores familiares. Enquanto se processa esta sensibilização de futuros aderentes à proposta, seria importante criar um processo de formação de técnicos em agroecologia e em metodologias da sua promoção. Isto envolveria a sistematização das experiências em curso preparando material didático para a formação de técnicos de nível médio e superior com apoio de universidades e escolas técnicas.

Estas três etapas colocam a necessidade de se redefinir várias políticas, principalmente as de crédito, seguro, ATER e mercados. No entanto, as particularidades do desenvolvimento agroecológico tornam difícil formular políticas universais (entendidas como de aplicação com qualquer público e lugar) tal como elas existem hoje.

Por outro lado, mesmo com políticas que fossem suficientemente flexíveis para se adaptarem a cada situação específica, a experiência mostra que um projeto de desenvolvimento local teria que organizar o acesso do seu público a cada uma delas, implicando na formulação de vários projetos (de crédito, de seguro, de ATER, de mercado, outras) para cada um dos agricultores envolvidos. É um exercício gigantesco e de difícil aplicação.

Há uma alternativa que combina flexibilidade e simplicidade que me parece a mais adequada para o próximo governo.

A única maneira de se evitar o penoso processo de elaboração de milhares de projetos individuais de acesso ao crédito, seguro, ATER, mercado (PAA e PNAE, por exemplo) em cada território é colocar os recursos destes vários projetos em um só lugar, à disposição das entidades de coordenação de iniciativas de desenvolvimento territorial da agricultura familiar. Estas entidades elaborariam os procedimentos de acesso e a gestão dos recursos pelos agricultores sem a rigidez das fórmulas bancárias.

Que “lugar” seria esse? Seria necessário criar um Fundo de Promoção do Desenvolvimento Agroecológico (FPDA) sob responsabilidade do BNDES, em um modelo aperfeiçoado do já existente Ecoforte. Os recursos seriam acessados por entidades de promoção do desenvolvimento agroecológico mediante apresentação de projetos em parceria com entidades de agricultores familiares presentes no território escolhido. Os recursos seriam a fundo perdido (para o Estado), mas os beneficiários devolveriam os créditos recebidos em modalidades a serem estabelecidas localmente. Isto permitiria criar Fundos Rotativos Solidários nas comunidades e territórios geridos em coparticipação com as entidades dos agricultores.

O tamanho deste FPDA dependerá de uma avaliação inicial do montante de recursos necessários aos projetos da primeira etapa acima apontada. A medida em que novos projetos irão sendo apresentados os valores iriam aumentando paulatinamente.

Esta solução daria enorme flexibilidade na operação dos projetos territoriais, garantindo algo que faltou nos projetos de ATER dos governos Lula e Dilma: a autonomia dos proponentes na escolha de suas metodologias de promoção do desenvolvimento e a formulação de projetos com desenho e tamanho de acordo com a capacidade das entidades responsáveis.

Como levar esta proposta para o próximo governo de Lula?

A meu ver a ANA deveria chamar uma reunião de todas as entidades interessadas, em particular as representativas dos agricultores familiares para aprofundar esta proposta e apresentá-la ao novo ministro do Desenvolvimento Agrário. Esperemos que este último seja alguém mais próximo da proposta agroecológica do que os anteriores.

Por fim, mas não por último, a criação deste Fundo daria mais segurança de continuidade deste instrumento de promoção do desenvolvimento para o caso de Lula não fazer o seu sucessor em 2030. Já as políticas em curso para o crédito, seguro, ATER e mercado estão sujeitas às mudanças do perfil político dos novos governos, como se viu nos governos de Temer e Bolsonaro.

Jean Marc von der Weid

Presidente da UNE entre 1969 e 1971

Fundador da ONG Agricultura Familiar e Agroecologia (AS-PTA) em 1983

Membro do CONDRAF/MDA entre 2004 e 2016

Militante do movimento Geração 68 Sempre na Luta